1．城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断

我国《宪法》第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地）两种土地所有制形式。土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（即国有土地的非完全竞争市场——政府垄断市场）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地权力，即中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行使经营权；另一方面是指二元政府职能，即政府既具公共职能也具经营职能。产权二元主体一方面是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；另一方面是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权。

另据《土地管理法》第43条、第44条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002年5月，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台，其中第4条、27条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。在此制度下，国家垄断了土地一级市场，包括住宅建设在内的各类房地产开发建设用地只能通过“招标、拍卖、挂牌”的方式从政府手中获取。

正是在我国城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006年7677亿元，到2010年迅速增长到29110亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。（见表1）

表1 “十一五”时期全国土地出让收入及占比情况（亿元，%）

年份

全国土地

出让收入

全国财政收入

土地出让收入占全国财政收入的比重

地方财政收入

土地出让收入占地方财政收入的比重

2006

7677

38760

19.8

18304

41.9

2007

13000

51322

25.3

23573

55.1

2008

10375

61330

16.9

28650

36.2

2009

14240

68477

20.8

32581

43.7

2010

29110

83080

35.0

40610

71.7

数据来源：历年财政预算执行报告及《中国统计摘要（2011）》。

与此同时，房地产开发商也能通过二级开发从房价大幅上涨、土地快速增值中获取巨大的经济利益，而作为农村集体土地所有权主体的农村集体及农民个人并不直接参与土地一级开发和房产开发整个产业链中的利益分配，土地被征用的农民和农村集体组织只能以征地拆迁安置补偿费的方式从中获取很小的一部分利益。在近年来工业化、城镇化快速推进过程中，土地快速增值导致农村集体所有土地的法定征收补偿费用与市场价值之间的差距不断拉大。据《新京报》报道[1]，2010年湖南省衡东县白莲镇白莲村农民的19.3亩地被征用后，开发商获得收益850万，政府获得收益620万，而农民只获得47万，开发商、政府收益分别是农民收益的18倍和13倍。另据调查资料分析[2]，被征用的农村土地收益分配格局大致是地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。小产权房的出现，打破了政府垄断土地一级市场的格局，在很大程度上也是农民和农村集体组织参与土地资源优化配置、分享工业化和城市化发展进程中土地增值收益的必然结果。

2．城市化快速发展带动了住房需求明显增加

上世纪90年代以来，我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，有的已经留在城市长期在建筑、餐饮、家政、商业等行业务工。据第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，比2000年人口普查相比增加了11700万人，增长81.03%，这反映出流动人口大量增加与城市化快速发展、农村劳动力加速转移有很大关系。另据国家统计局监测调查结果显示，2010年全国农民工总数达2.42亿人，其中外出就业人数达到1.53亿人，占63.2％。从城市化水平看，近十多年来我国城镇常住人口数量快速扩张，城市化率平均每年增加1-1.5个百分点。到2010年，我国城镇常住人口达66978万人，分别比1995年、2000年、2005年增长90.42%、45.90%、19.15%。相应地，2010年我国城市化率达到49.95%，分别比1995年、2000年、2005年提高了20.64、13.46、6.69个百分点。（见表2）城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城，大大增加了对价格相对低廉的住宅需求，从而也在一定程度上推动了小产权房建设。

表21995-2010年我国城乡人口数量变化情况（万人；%）

年份

城镇人口

乡村人口

数量

比重

数量

比重

1995

35174

29.04

85947

70.96

2000

45906

36.22

80837

63.78

2001

48064

37.66

79563

62.34

2002

50212

39.09

78241

60.91

2003

52376

40.53

76851

59.47

2004

54283

41.76

75705

58.24

2005

56212

42.99

74544

57.01

2006

58288

44.34

73160

55.66

2007

60633

45.89

71496

54.11

2008

62403

46.99

70399

53.01

2009

64512

48.34

68938

51.66

2010

66978

49.95

67113

50.05

数据来源：《中国统计年鉴（2011）》。

另外，伴随着城市化快速发展的同时，我国城市建成区面积快速扩张，使得原先大量的城市远郊区逐步变成近郊区，近郊区逐步变成了城区，农村地区变成了城中村。据统计，2010年我国城市建成区面积达40058.0平方公里，分别比1995年、2000年、2005年增长了2.12倍、78.5%、23.2%（如图1所示）。

图1 1990年以来我国城市建成区面积增长情况

数据来源：根据相关年份《中国统计年鉴》数据计算作图。

城市规模的快速扩张，再加上交通和供水、排水、供电等城市基础设施的不断完善，使得相关农村集体土地开发利用价值也与城镇国有土地一样快速提升，而传统的在农村土地上从事种养殖业的收益，相比住宅和商业地产等房地产开发投资而言，不仅回报低、见效慢，而且风险大，这也是导致小产权房大量开发建设的主要原因之一。[3]

3．农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距

我国《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”据此我们得出如下计算公式：

土地补偿费 ＝ 被征地亩数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数

安置补助费 ＝ 需要安置的人数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数

需要安置的人数 ＝ 被征收的耕地数量/征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量

由于土地和房地产开发属于区域性市场，不同地区农村土地征用费用和经过土地一级开发变成熟地后的国有招拍挂成交价格存在或多或少的差异，即使在同一地区的不同区块，二者也会有一定差异，但总体上看，国有土地招拍挂成交价格一般都要大大超过农村土地征用费用，二者形成了巨大的“剪刀差”。

以北京市为例，根据《中国统计年鉴（2011）》，2008年底北京市耕地面积为347.55万亩，人口1695万人，人均耕地面积仅为0.21亩；2010年北京市主要农产品单位面积产量为5297公斤/千公顷，折合706.3斤/亩，并参照国家在小麦和稻谷主产区实施的最低收购价格（2010年），白小麦、红小麦、混合麦3种原粮最低收购价格平均为0.87元/斤，由此计算得出北京市2010年每亩农地平均年产值为0.86元*706.3斤/亩＝607.4元，被征收前三年平均年产值可以粗略地认为607.4元*3＝1822.2元。假设在北京市征用农地50亩，补偿倍数按照最高值计算，则可以计算出土地补偿费约为91.1万元，安置补助费约为260.3万元，两项合计341.4万元，再加上地上附着物和青苗的补偿费，全部征地拆迁补偿费用也不足400万元。而此50亩农村土地经过征用和一级开发后的政府公开出让价格则大大超出此费用。以北京市部分楼盘为例。无论是限价房楼盘，还是周边商品房楼盘，按照楼面地价计算50亩国有土地招拍挂的价格，最高的是24437.9万元（万年花城），最低的是8630.4万元（富力阳光美居），分别是征地拆迁补偿费用（400万元）的61.1倍、21.6倍（见表3）。不难看出，农村集体土地征用费用与招拍挂下国有土地出让收入之间存在着巨大的差距。

表3 2010年北京市部分保障性住房与商品房楼盘地价（元/平方米）

土地级别

限价房楼盘

楼面地价

卖地收入

周边商品楼盘

楼面地价

卖地收入

五级

丰台花乡纪家庙

两限房地块

4021

13404.0

万年花城

7331

24437.9

五级

万科红狮限价房

3200

10667.2

世华水岸

2908

9693.8

六级

建工双合家园

2811

9370.5

远洋一方

3767

12557.3

六级

富力阳光美居

2589

8630.4

首开常青藤

2937

9790.5

七级

溪城家园

3153

10510.5

润枫欣尚

4482

14940.7

七级

兴城丽源

2449

8163.7

金地仰山

5664

18880.9

资料来源：国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院．《2010中国城市地价状况》，地质出版社2011年版，第148页。

而正是国有土地招拍挂成交价格与农村土地征用费用之间巨大的“剪刀差”，成为直接利用农村土地开发建设小产权房的一个重要诱因。

4．城市房价快速攀升使得城市中低收入群体“望房兴叹”

近年来，我国房地产市场价格快速上涨，2010年全国70个大中城市房屋销售价格、土地交易价格累计分别比2000年上涨了1.77倍、2.32倍，分别比2005年累计上涨了1.35倍、1.64倍。（见图2）

而其中大城市和特大城市住宅价格上涨尤为明显。以北京市为例。2003年以来，北京房价总体上呈现快速上涨态势，2011年商品住宅成交均价每平方米21929元，比2003年上涨了3.92倍，其中2005-2007年分别比上年上涨38.21%、23.43%、41.00%，涨幅均超过20%，2009年房价涨势更是迅猛，比2008年大幅上涨90.37%。（见表4）

表4 2003-2011年北京商品住宅成交均价走势

年份

成交面积（万平方米）

成交均价(元/平方米）

价格上涨率（%）

2003

1770.6

4456

——

2004

2285.8

4747

6.53

2005

2566.0

6561

38.21

2006

1936.6

8098

23.43

2007

1695.4

11418

41.00

2008

781.8

12837

12.43

2009

1895.2

24438

90.37

2010

1106.4

20492

-16.15

2011

659.3

21929

7.01

说明：2011年数据截至2011年10月25日。

资料来源：张晓蕊．《北京房价总体涨势未改 八年已上涨近5倍》，新京报，2011年11月11日，引自亚豪机构数据。

面对近年来城市房价快速攀升的态势，广大城市中低收入群体只能“望房兴叹”，这客观上也导致大量价格低廉的小产权房入市。实际上，小产权房的产生本身就反映了我国房地产市场供需结构严重失衡的现状。一方面大量工薪阶层等中低收入群体需要中低价住房，另一方面又因商品房价格高、上涨快，买不起房。当购房者在商品房市场上购买不到价位合适的中低价位商品房时，就会把目光转向手续不全但价格低廉的小产权房。而中低收入群体对低价房的需求也反过来进一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至远郊农村大量在集体土地上开发建设小产权房。

5．“多赢”使得小产权房有了独特的生存空间

从地方政府层面看，小产权房尽管不符合国家有关法律法规，但在客观上扩大了城市商品房的市场供应，让一部分城市居民买到了廉价的住房，从而解决了一部分中低收入居民的住房问题。

从乡村集体层面看，由于在小产权房的开发建设中不用交纳土地出让金和各种税费，小产权房即使销售价格相对低廉，但其主要发起人——村（镇）仍可获超额利益，得到几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益。这部分收益可以壮大集体经济，并用以改善村容村貌，建设各类农村公共服务设施。

从合作开发商层面看，虽然小产权房售价低，但其成本也低。开发商明知法律不允许，但由于不必像利用国有土地开发商品房一样支付巨大的土地出让金，且可以在小产权开发所获利益中按比例分成，故其往往具有相当大的积极性。

从村民层面看，小产权房有利于维护其自身利益。同样的土地，如果被政府征用，农民得到的补偿很少。而通过开发小产权房，农民或集体组织则可以分享土地的增值收益，农民甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分红。

从购房者层面看，小产权房能使他们以较低的价格取得安身之所。如果现行政策不改变，购房者就能以较低的购房成本享受几十年的住房。

总之，小产权房开发对这几种相关利益主体而言，造成了一种“双赢”乃至“多赢”的利益格局，而这是小产权房大量涌现甚至“禁而不止”的最根本、最深层次的原因。

[2] 九三学社中央．《尽快解决失地农民生活保障问题》，全国政协十届二次会议提案第0001号。

[3] 实际上，伴随着城市规模的快速扩张，依托农村集体土地建设的不仅有小产权房，还有大量商业设施，如商场、写字楼和仓储设施等。