城乡建设的理想模式是将城乡所有的建设活动都纳入城乡规划管理轨道，使所有的建设行为都能协调有序地进行——即“规范建设”。但是当前我国各地都存在着违法、违规建设现象，有些地方已相当严重，且呈不断加快发展趋势。特别是2007年以来，一直默默存在十多年之久的“小产权房”突然进入了公众的视野，成为全国上下的热门话题。如何应对这种现象与趋势，成了摆在政府面前的一道现实难题。笔者经过深入调查研究，发现“小产权房”等违法建设在我国目前的国情背景下，有其产生、发展存在的深层次原因，在处理这个问题时应采取一种审慎的态度，决不可粗暴简单地以一句“违法建设”就将其一棍子打死。

1 、重庆市“小产权房”建设的现状

目前，重庆市违法建设形势较为严峻。以主城区某镇为例，全镇存量违法建筑面积达上万平方米。违法建设主要分布在重点管制山体沿线的几个村。 具体以A村为例，A村下辖5个社（其中2个社已建设为特色工业园），现有村民726人，耕地1000余亩，村级经济组织年收入800万元。2007年以来，A村在该村某社进行名为新农村建设的土地开发，但经现场勘测，该处实为一多层住宅及别墅建筑群，多层住宅已完成主体施工，别墅已平基；在住宅楼旁边的特色工业园拓展园区内，“装卸运输部摩配机械厂”赫然矗立，该处建筑群分为厂区和职工住宿区，同时还修建了部分楼房，通过出租牟利；摩配厂左侧地块已经平整成形，部分建筑已经开始进入室内装修阶段。这些建筑没有经过土地和规划部门的审批备案，且在建设过程中违反国土、规划管理的有关法律法规，擅自破坏山林植被，影响较为恶劣，是一起典型的违法建设。经实地勘验及查证资料，该处违法建设占地面积约150亩，拟建面积3.6万m2，已建违法建筑面积约1.9万m2。在2007年10月30日重庆市城乡违法建设专项整治调度会上，该处违法建设受到了市领导的严厉批评。 A村的违法建设只是重庆市大量违法建设的冰山一角。违法建设为何会如此盛行，违法建筑存量为何会如此之大，究其直接原因：一是拆迁补偿不规范，在实际征地拆迁工作中，有关部门对违法建筑均不同程度给予了补偿；二是村民法制观念淡薄，个别镇、村、社干部甚至带头违法自建或擅自将土地出租给村民建房，助长了违法建筑的蔓延；三是受经济利益驱动，少数人乱搭乱建简易低质房屋出租牟利；四是由于规划建设管理职能调整等历史原因，积压了大量程序违法的违法建筑。

2 “小产权房”究竟如何“违法”

上述四点直接原因，只是违法建设产生的表象动因，在其之后还存在更深层次的动因。为搞清楚这些深层次动因，首先必须要深刻了解违法建设究竟是如何“违法”的，其中，以“小产权房”这种违法建设形式最具有代表性。小产权房被喻为“未婚妈妈生下的宝宝”，其“违法”主要表现为两方面：一是“流通违法”。根据《土地管理法》第43条、第63条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。《土地管理法实施细则》中规定，有宅基地的农民只可将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内的成员。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。可见，“小产权房”的违法性之一在于它的“流通”，如果“小产权房”建好后不上市流通，即不卖给本集体以外的组织或个人，那么就很有可能不构成违法。二是“建设违法”。目前，我国各省（市、自治区）都有关于农村住宅人均建设用地与建筑面积标准的地方性法规或规章。一般来说，“小产权房”建设时均超过了这些标准。以昆山市为例，征地时是按“一比一”的政策对农民住房进行补偿的，由于农村住房面积一般都较大,这样一来,一般一户农民就能得到约300m2、3套房子的补偿，平均起来人均建筑面积达到100m2以上，这肯定大大超过江苏省的相关规定。如果昆山市不是通过“土地出让金一手进、一手出”的方式将土地性质转为国有土地，则它也是违法的。以上说明，即使“小产权房”建好后不卖，但如果超面积建设，也会构成“违法”。

3 上层政府为何禁止“小产权房”建设

一般说来，“小产权房”是自下而上产生的，政府，特别是上层政府对其是持坚决的否定态度的。究其原因，主要有三方面：一是规范管理的需要。即认为“小产权房”等违法建设扰乱了规划与建设的管理秩序，冲击了法律法规，且存在安全管理盲区,为维护法律的严肃性，保证建设安全，规范建设管理，应该对其严厉打击。但这只是浅层次的表象原因，在其背后还隐藏着更深层次的原因。二是减少财政收入流失的需要。即认为“小产权房”等违法建设不交土地出让金和其他各项规费、税费，造成政府财政收入的大量流失，所以应该对其严厉打击。这其实是地方政府最关心的问题，因为目前在我国许多地方政府的财政收入中，土地收入是其重要组成部分，特别是中西部欠发达地区，地方财政俨然就是“土地财政”。正因为如此，“小产权房”等违法建设实际上相当于与地方政府“抢饭碗”，理所当然会受到否定。三是耕地保护与集约节约用地的需要。即认为“小产权房”等违法建设会造成耕地的大量减少与土地使用浪费。这是中央政府最为担心的问题。这种担心缘于对“小产权房”等违法建设的操作方式的认识。中央政府认为“小产权房”等违法建设主要是使用农用地，所以会造成农用地大量减少，而农用地中主要又为耕地，因此会造成耕地的大量减少。但在实际操作过程中，可以有一种不占用农用地的方式——农村集体建设用地空间置换，这种方式再配合以实行城乡建设用地增减挂钩，就可以不但不减少农用地，客观上还可以提高土地使用效率，促进集约节约用地。