诸多制度阻碍了城镇化进程

从“十五”计划前期研究开始，国家发改委规划司着手研究城镇化问题，提出“实施积极的城市化战略，带动国民经济持续快速增长”，直至2000年10月11日，在十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，首次出现“城镇化”一词，正式提出城镇化战略。

在杨伟民看来，从“十五”计划实施城镇化战略至今，2017年户籍人口城镇化率仅为42.35%，关于人的城市化没有实质性进展。

当前，社会各界对十八届三中全会确定的改革路线已然是共识，在全会公报中对完善城镇化健康发展体制机制进行了系统性的表述，然而五年过去了，各级政府层面的改革推行得如何？

杨伟民指出，“总体上看，改革落实还有很多的障碍。很多措施还是悬在空中，没有落地。”他认为，诸多现行制度阻碍了城镇化的进程，主要包括户籍制度、土地制度、公共服务制度、住房制度等。

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推进城镇化就是通过改革破除阻碍城镇化的各种制度”，杨伟民进一步解释，实际上各级政府包括有关部门推进城镇化的过程当中，没有把重点放在改革上。有些地方将推进城镇化当成经济增长的手段，变成了规划、建设新城新区，招商引资搞房地产项目等。“人的城镇化的前提忘掉了，改革被丢掉了。”

六项改革破除城镇化障碍

杨伟民认为， 下一步推进城镇化，有几项改革亟待深化和启动。

一是加快农业转移人口市民化。中央已经确定2020年城市要落户1亿人的目标，在杨伟民看来，“按照目前的进度，很可能难以完成”。因此，“各有关部门和各级地方政府应该按照习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出的明确要求，切实落实户籍制度改革，不能够选择性执行。”

杨伟民认为，对白领和蓝领、对大学生和农民工在落户时要同等对待，一视同仁，就像对待国企和民企一样，不能有轻有重。有关部门应对一些地区不符合公平原则的积分落户制度进行检查，责令修改。

由于制度原因，很多农民进城工作到40多岁就回家了，

“干20年和40年的收入肯定是不一样的，这样才能扩大消费的总规模，有助于提高全社会劳动生产力、延长中国经济中高速增长的阶段。”杨伟民指出。

第二项改革是要重启住房制度改革。城市离不开农民，大多数农民也不会再回到农村，因此应加快建立多主体供给，多渠道保障、租购并举的住房制度，解决进入城市的新市民住房

各地应结合住房公积金制度改革，抓紧设立住宅政策性金融机构，可解决公积金制度的诸多弊端，为有意购房人提供金融支持。同时，租购同举最主要解决的是租购同权，购房人和住房人和租房人享有平等的公共服务，要改变户口只能落在产权人的户上、难以落在承租房上的问题。

第三项改革是建立城乡统一的建设用地市场。农村集体土地改革已经有33个县市试点，杨伟民在肯定现有成果的同时也指出，可以在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地集体所有制前提下，通过所有权与使用权分开的产权制度改革，解决城乡建设用地的市场分割问题，实现与国有土地同等入市，同权同价，最终实现城乡建设用地市场的统一。

杨伟民还认为，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。因此，拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，可以大幅度降低地价，应该赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承。

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允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。”杨伟民指出。

第四项改革是建立透明、规范的城市建设投融资机制，一是允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，二是让社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

但目前还是自上而下确定发债指标，地方政府无权根据自身的需要和财力自主决定发债规模，这是目前地方政府隐性债务大幅增加的体制土壤。对此，杨伟民指出，“应该赋予城市政府发行法定债务的自主权，上级部门的任务是进行规范，让发债行为更加透明，让市场决定城市债务风险和收益。”

针对当下PPP项目中普遍存在着宁要国企不要民企的现象，杨伟民表示，“如果国有资本投入到民间资本也可以从事的领域，必然会产生挤出效应，挤压民间投资空间。”杨伟民指出，与其政府与国企合作，承诺给国企高于贷款利率的回报，不如多给地方政府一些债务指标。

第五项改革是以城市群为主体，构建大中小城镇协调发展的城镇格局。形成城市群涉及诸多制度改革。“如何实现规划一体化？如何打破地区封锁，实现市场一体化，招商引资政策均等化？如何实现人口资金、土地、科研成果在城市群内部自由流通，市场化配置？如何实现交通一体化和网络化？”

杨伟民指出，当前为配合跨城市之间协调，设立了一些临时性机构，缺乏权威性，难以有效解决城市群协调发展当中的问题。

第六是简化行政层级和改革建制市设置模式。中国目前的行政体制是1983年以来逐步形成的，存在管理层级多、财政负担重、行政效率低等问题。“原则上不应该进行全域性的地改市，县改市，县改区，应该尽快改变行政设置”。同时，对于人口体量巨大的建制镇，施行镇改市，“中国13亿人口，只有600多个城市是远远不够的。”杨伟民说。